“两权”抵押:农村金融改革迈出重要一步

     近日，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确提出，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，赋予“两权”抵押融资功能，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，推进农村金融产品和服务方式创新。

    可以说，“两权”抵押试点旨在有效盘活农村资源、资金、资产，这既是推动农村金融发展、破解农民贷款难的一个重要举措，更是深化农村土地制度改革、赋予农民更完备土地财产权的重大突破，对于促进农民增收致富、农村经济繁荣和农业现代化加快发展具有重要意义。

    同时，我们也需看到，土地制度改革是牵一发动全身的大事，敏感而慎重，金融改革也是一项极为复杂的制度安排，精细且苛严。现实条件下，“两权抵押”的实施面临很多难题和不确定性。若发生违约土地资产如何处置？农民是否会因经营不善陷入失地困境？等等。这些问题能否解决好，不仅关系到“两权抵押”顺利实施，更关系到现代农业建设以及农村社会的和谐稳定，必须要妥善解决。

    要优先解决好农民抵押的风险防控。在土地依然是农民最重要的生活来源和生产资料背景下，“失地风险”永远都是一个不可忽视的重要问题。首先，要控制抵押范围。抵押的土地经营权应是“部分流转土地、部分流转期限”，限制抵押面积和时间。例如，宁夏同心县规定用于抵押贷款的土地面积不超过农户所承包土地总面积的40%，而在山东枣庄这一比例为1/3，那么即使发生贷款违约，农民的正常生产生活也不会受到很大的影响。而且，抵押期到期后，经营权又会回到农民的手里。抵押的农民住房财产权也应该是农民的非唯一住房或是非唯一可居住的房屋，确保不会出现因抵押房屋被收回而致农民无房可住。其次，要防止政绩冲动，地方政府要管好自己的手，抵押贷款要顺势而为，应该是农民自发性的选择。再者，要加强社会保障，推进农村低保、养老保险等农村社会保障广覆盖，做好政策性“兜底”，解决好农民后顾之忧。

    要积极调动起金融机构放贷的意愿。对于金融机构而言，风险的控制始终是第一位的，“两权”抵押虽然解决了农民抵押物缺乏的问题，但是农业经营风险大、贷款风险不易控制的本质不会因此改变，而土地经营权和房屋财产权市场化程度较低难以变现的问题，更是金融机构开展抵押业务的最大顾虑。因此，建立抵押物处置机制是关键。一方面要建立完善农村土地产权交易平台，建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制，同时也应探索多种形式抵押权变现方法，例如可以引入强制管理的机制，通过委托他人管理抵押财产，并以其所得收益使债权得以优先受偿；也可以探索间接担保模式、联合担保模式，由联合担保者代为处置。同时，政府有关部门应加强对金融机构支农的引导和支持，在财政补贴、税收优惠、监督管理方面，采取特殊区别政策，并发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制，多措并举调动他们的支农积极性。

    要实现农民贷款需求和金融机构产品服务之间有效对接。农民敢贷款，银行愿意放贷，供需双方还要有效匹配才能实现资源配置最大化。现实情况是，规模适度的农业经营主体贷款意愿更强，更契合银行需要，操作起来成本更低，要鼓励银行支持农业适度规模经营。银行要认真研究现代农业发展方向，准确把握新型经营主体的不同特点和需求，开发针对性更强、灵活多样的“两权抵押”金融产品、金融服务，新型经营主体也要提高自身的建设和发展能力，规范内部管理，培养金融信用，提高金融机构对经营主体的认可度。但同时，对于一些小规模的农户，也不能把他们排除在门外，可以通过成立土地协会等中介机构，将土地经营权抵押给第三方，再由其向银行贷款，就能解决小农户分散经营、银行操作成本高的问题。

    “两权”抵押贷款尚处于试点阶段，必须要严格遵守《意见》提出的“依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险掌控”原则，审慎、稳妥推进。同时我们更需要清醒地看到，“两权”抵押为解决农民贷款难问题开辟了一个新的通道，但是同建设现代农业的本质要求相比，同农村金融自身改革的内在需要相比，同新型经营主体迅速增长的需求相比，还有很多工作要做。我们必须通过不断深化改革，既要着眼三农发展制度进一步完善寻求路径，更要从金融体制改革内部实现突破。只有建立起一整套适应农村实际、满足农民需求、符合农业特质的现代金融制度，才能真正打通农村金融的任督二脉，畅通三农发展金融血脉。