如何健全家庭农场政策扶持体系

时间：2017-01-01 08:00:00 来源：作者：

家庭农场作为具有集约化、规模化、商品化生产特征的新型农业经营主体，将是现代农业的重要有生力量。近年来，家庭农场等新型农业经营主体的发展得到中央和各地高度关注。今年“两会”期间，习近平总书记在湖南代表团讲话时明确提出：“以家庭农场和农民合作社为抓手发展农业适度规模经营”。《十三五规划纲要》明确提出要健全政策体系，扶持发展家庭农场。当前正值快速发展的关键时期，政府应从财税、信贷保险、人才支撑等方面予以积极扶持。

　　一、扶持家庭农场健康发展意义深远

　　据统计，目前全国已有超过87万家各类家庭农场，经营耕地面积达到1.76亿亩，占全国承包耕地总面积的13.4%。其中，经农业部门认定的家庭农场数量超过34万家，平均经营规模125亩左右。家庭农场通过发展适度规模经营，顺应我国农业发展新趋势，代表着我国农业的先进生产力，承载着农业现代化的历史使命。

　　第一，发展家庭农场体现了完善农村基本经营制度的方向。

　　自改革开放以来，我国确立的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地调动了农民积极性、解放了生产力，对促进我国农业发展发挥了至关重要的作用。30多年的实践证明，这一制度具有旺盛生命力。但由于我国农地极度细碎化的现状以及农业生产力的快速发展，小规模农业经营的单位劳动生产率低、缺乏规模效益、农产品市场竞争力不强等制约性开始逐步显现，亟须通过发展多种形式的适度规模经营来提升农业发展水平和竞争力。要看到的是，我国人多地少的国情、农业生产农民众多的特性决定，扩大土地经营规模不能简单通过企业化经营实现，也不能把解决农业与农民问题分裂开来，这就要把培养规模经营农户作为重要出发点。家庭农场作为传统农户的升级版，既保留家庭经营的内核，具备农业家庭生产经营的优势，又通过土地流转等方式将经营土地有效集中，从事规模化、集约化、商品化农业生产。可以说，家庭农场是对家庭经营制度的完善和延续，坚持了家庭经营在农业中的基础性地位，适合我国基本国情和农村实际，符合农业生产特点，契合经济社会发展阶段，具有形态上的稳定性，是可持续的发展力量。

　　第二，发展家庭农场是推动现代农业的承载力量。现代农业的发展对创新农业经营方式、培育新型农业经营主体提出了明确要求。从世界农业发展普遍规律看，家庭农场成为农业生产的基本单位在19世纪中期就已经相当普遍，在20世纪所占份额显著上升，无论是在“人少地多”的美国、加拿大，“人地平衡”的法国、德国，还是“人多地少”的日本、韩国等国家，家庭农场都是最普遍的农业经营组织形式。在我国，家庭农场具备专业务农、集约生产、规模适度等特征，具有较高的土地产出率、资源利用率和劳动生产率，其生产规模与家庭成员的劳动生产能力相适应并保持相对稳定，达到了与当地城镇居民相当的收入水平，对于保障农产品有效供给和促进农民增收具有重要作用，是促进现代农业发展的重要农业经营形式之一。适度规模经营的家庭农场作为一种重要的新型农业经营主体，能通过强化自身基础设施、提高农产品质量和供给效率，来提升农产品竞争力和农业效益，是有效破解小农经济瓶颈、增强现代农业发展后劲的有效途径。

　　第三，发展家庭农场有利于实现农业的可持续发展。随着我国工业化、城镇化的快速发展，大量农村劳动力向城镇、向二三产业转移，这一态势已经导致了农村优质劳动力资源呈单向非均衡的大量流失，农村和农业生产一线劳动力严重匮乏;而留在农村从事农业的农民，由于农业比较效益低、务农收入少，往往在务农的同时就近外出打工，农业兼业化倾向越来越明显。未来十几年、几十年由谁来种地、谁来从事农业生产已经成为一个摆在我们面前迫切需要解决的问题。家庭农场由于经营规模较大，具有较高的专业化生产水平和商品农产品生产能力，其收入主要来源于农业，这要求经营者必须是有文化、懂技术和全面掌握生产管理和营销技能的新型职业农民。在家庭农场发展的过程中，农业生产就会自动实现代际传承和新老交替，这对于破解中国未来农业经营的稳定性和持续性难题具有积极意义。

　　第四，发展家庭农场是推动农业供给侧结构性改革的有效载体。家庭农场与传统小型农户相比，可以使分散的土地、资金和劳动力等生产要素在较大范围和较高层面上有效结合，有利于实行统一生产资料供应、技术服务、质量标准和营销运作，有利于对农业投入品进行监管，强有力推进农业标准化和品牌化建设，便于探索基地农产品的准出和追溯管理，更能够保障农产品的质量安全。一般来说，家庭农场比小农户更加重视市场，与市场的互动和对接更加充分，更加关注市场需求，重视并以市场需求为导向指导生产经营，提高农产品的质量，为市场提供安全优质的农产品，来适应消费升级的需要，提高我国农业的效益和竞争力。因此，家庭农场将会成为在农业生产领域推动农业供给侧结构性改革的有效载体，解决供给结构不合理、生产成本高、资源透支利用等问题。

　　二、准确把握家庭农场发展瓶颈与政策需求

　　与国外相比，我国家庭农场还处于从家庭承包经营逐步升级的初级阶段，虽然具备了难得的历史发展机遇，但仍面临着诸多条件限制和困难障碍，需要政府积极鼓励和社会各方面关心支持。

　　第一，家庭农场对改善农业基础设施条件需求强烈。在一家一户小规模经营情况下，农户往往没有积极性搞基础设施建设。家庭农场经营规模大，土地流转关系比较稳定，农产品商品化率较高，往往需要购置必要的机械设备，建立必要的专业化储藏设施，也有积极性去改善农田基础设施。而当前家庭农场处于发展初期，大多数由传统农户转变而来，无力进行大规模的基础设施建设投入，盼望政府予以适当支持。

　　第二，家庭农场对信贷保险服务需求强烈。家庭农场的规模化、专业化的扩大再生产决定了其不仅需要土地租赁、地块整理、购置农机等中长期固定资产信贷投放，也离不开购买农资、临时雇工等流动资金周转，而且单体贷款规模较大。但是，大部分家庭农场由于缺乏有效的融资渠道和有效抵押物，不得不依靠自身积累或从民间借贷，不得不放慢发展脚步，甚至原地踏步，“贷款难”、“贷款贵”已经成为他们成长的最大烦恼。与此同时，由于规模经营所累积的自然灾害、价格波动以及产品质量风险威胁也更加凸显，如果没有相应的保险保障，一旦遭灾，打击可能是毁灭性的。

　　第三，家庭农场亟须社会化服务予以支撑。家庭农场从事规模化的生产经营，分工更为精细和专业，其在农业科技、市场流通等生产经营各环节对专业化服务的需求和依赖程度远高于普通农户。但总体上，我国农业社会化服务水平不高，公益性服务因体系尚不完善等原因力不从心，经营性服务又严重缺乏，家庭农场急需的经营和财务会计管理、市场信息分析、生产经营、产品销售等服务依然短缺。农业社会化服务体系发展的滞后在很大程度上已经影响了家庭农场发展的外部环境。

　　第四，家庭农场经营管理专业人才短缺。优秀人才是家庭农场发展的核心力量，懂技术、会管理、善经营的人才是推动家庭农场快速发展和提升发展质量的原生动力。国外发达国家的家庭农场经营者一般拥有农业大学学历或接受过专门培训，整体素质较高。与之相比，我国家庭农场参与经营管理的多是土生土长的当地农民，受教育程度相对较低，科学知识匮乏。农场主职业培训又比较薄弱，先进的管理方法和科学知识不能及时得到学习与应用，这些因素制约着家庭农场的健康发展。

　　三、建立健全扶持家庭农场发展的政策体系

　　《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》强调要扶持发展家庭农场等新型农业经营主体，健全有利于新型农业经营主体成长的政策体系。早在2014年中央出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》就明确提出，“鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户”。为贯彻中央要求，农业部制定了《关于促进家庭农场发展的指导意见》，首次明确了发展家庭农场的重大意义，界定了家庭农场基本特征，提出了扶持家庭农场发展的政策措施和工作要求，促进了家庭农场的发展。目前，全国已有23个省(区、市)先后下发了扶持家庭农场发展的专门意见。相关政策和项目也开始将家庭农场作为支持的优先项或重点领域，很多地方出台了实实在在的扶持政策。

　　在经济发展新常态下，建立健全家庭农场政策扶持体系，要紧密结合深化农村改革、财税体制改革等任务要求，以提升家庭农场发展内外部环境为目标，以促进家庭农场稳定经营规模、提升市场竞争力为主线，聚焦家庭农场发展“瓶颈”制约，整合和统筹多个方面的政策和项目资金，调整优化财政支持方式，引导和撬动金融资本、社会资本加大投入力度，促进家庭农场健康稳定地做大做强。

　　第一，农田水利基础设施建设要向家庭农场倾斜，尽快提升家庭农场的生产能力。重点是加大农业基础设施项目向家庭农场的倾斜力度。各级财政在农业综合开发、土地整理、高标准农田建设、农田水利设施建设等项目安排上，应优先面向家庭农场，使其尽快具备规模生产条件。符合条件的情况下，家庭农场也可以作为项目实施主体，直接承担国家有关基础设施建设项目。

　　第二，优化财政补贴结构，建立针对家庭农场的特惠型补贴政策。2015年中央财政在种粮直补、农资综合补贴和农作物良种补贴的“三项补贴”改革中，集中资金约230多亿元支持适度规模经营，这是中央财政首次安排专门用于适度规模经营和新型经营主体的扶持政策，鼓励通过建立农业信贷担保体系、发展社会化服务以及直接补贴等多种方式支持适度规模经营，家庭农场属于重点支持对象。2016年这项改革全面推开。各地应利用好这笔资金，研究加大对各级示范家庭农场的补贴，支持家庭农场建设烘干、冷藏、物流等设施。同时，国家启动实施的粮改饲、米改豆等农业结构调整项目，农产品产地初加工、农村一二三产业融合试点，也应重点支持适度规模经营的家庭农场;棉花和大豆目标价格补贴、玉米价补分离改革后发放的玉米种植补贴等要优先支持家庭农场。有条件的地方可以研究对经营规模适度的家庭农场给予土地流转费用补贴。

　　第三，创新金融保险产品服务，为家庭农场发展助力加油。2015年国家开始组建全国农业信贷担保体系，财政出资建立政策性、独立性、专注于农业、覆盖全国的农业信贷担保体系，重点为适度规模经营的新型经营主体提供信贷担保服务，目前各省农业信贷担保机构正在加快组建。此外，早在2014年人民银行就出台了《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》，2016年在232个县启动了农村承包土地经营权抵押贷款试点，都在探索破解家庭农场等新型农业经营主体融资难题;保监会也要求保险公司针对新型农业经营主体开发专属产品，对规模以上新型农业经营主体采取单独承保、单独定损和单独理赔的政策。农业银行、邮储银行、安信农保等机构积极开发定制了专门的家庭农场信贷与保险产品。

　　下一步，对家庭农场仍应围绕信贷担保和农业保险服务，加大创新扶持力度。信贷担保重点是尽快推动全国农业信贷担保体系开展实质运营，为家庭农场提供贷款担保，解决长期以来的“贷款难”、“贷款贵”问题;积极推进农村承包土地经营权抵押贷款试点，与有关金融机构合作开发符合家庭农场需求的信贷产品，拓宽农民融资渠道。在农业保险方面，重点是在巩固覆盖物化成本的基本保障保险基础上，开发逐步覆盖地租成本、劳动力成本，甚至保障收入的专属产品，建立“基本险+附加险”的多层次保险产品体系，满足家庭农场高保障的保险服务需求。

　　第四，加大人才培养和引进力度，为家庭农场稳定持续发展提供人才支撑。按照中央1号文件提出的开展新型农业经营主体带头人培育行动要求，尽快对家庭农场主进行全面轮训。要按照现代农业发展的要求，积极构建多元化、多层次、全过程的家庭农场教育培训体系，重点从生产技能、经营管理、农业科技和市场营销等适应现代农业发展要求和符合市场需求的方面开展培训指导，把家庭农场经营者率先培育成为新型职业农民。同时，要建立人才引进机制，积极鼓励和引导大中专毕业生、返乡农民工、大学生村官转变就业观念，到农村从事规模化农业经营，发展成为家庭农场经营者，培养一批新农人。农业院校应开放专业，重点培养既懂经营管理，又懂技术的家庭农场经营人才。

　　第五，健全农业社会化服务体系，强化家庭农场发展的服务支撑。要加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。一方面采取政府订购、定向委托、奖励补助、招投标等方式，引导经营性组织参与公益性服务，大力开展农技推广、农机作业、抗旱排涝、统防统治、产品营销、农资配送、信息提供等各项生产性服务，满足家庭农场对社会化服务的需求。另一方面要积极引导和扶持家庭农场组建家庭农场协会和农民合作社，为家庭农场提供产前、产中、产后服务，使其成为家庭农场连接市场的纽带。大力培育农业产业化龙头企业，为家庭农场提供良种、农机、植保以及农产品加工、储运、销售等一体化服务。

　　第六，建立家庭农场生产经营信息直报系统，实现点对点精准化支持。家庭农场数量有限，完全具备具体到户的精准管理条件。借鉴美国、英国、荷兰等国家经验，我国应尽快建立家庭农场生产经营直报系统，对全国所有家庭农场进行精准定位，逐一甄别，全部入库管理。每个农场动态准确填报生产经营基本信息，在此基础上政府协调帮助点对点对接农业补贴、人员培训、信贷、保险等服务，乃至与大型电商联合提供农资采购、产品营销等产业链服务。同时，政府可以准确掌握家庭农场的生产经营动态，辅助判断农业生产整体形势。做好这项工作，还应配套开展家庭农场认定管理，建立全国家庭农场名录，出台家庭农场农业部门认定和工商注册的相关制度规定，明确认定标准，建立起动态的准入、退出和激励机制。还要尽早明确家庭农场法律地位，适时启动家庭农场立法工作。

　　(作者：陶怀颖系农业部财务司司长;赵鲲系农业部经管司副巡视员;王衍系农业部财务司农业补贴与金融处处长;吴晓佳系农业部经管司体制处处长 )